Việc bãi bỏ chức Tổng trấn của Bắc thành, Gia Định thành và chia đặt các tỉnh thay thế cho hệ thống thành, trấn trên cả nước vào những năm 1831 – 1832 thể hiện chủ trương tập trung quyền lực và mức độ “thân chính” của vua Minh Mệnh. Để có thể trực tiếp giải quyết mọi hoạt động hành chính đặc biệt, vừa có tác dụng tham mưu cho vua, vừa có tác dụng giám sát thay vua. Đó là chế độ “phiếu nghĩ”, một thế thức hành chính chưa có trong các vương triều nhà Nguyễn.
Năm Minh Mệnh 14 (1833), nhà vua có chỉ dụ: “Tất cả mọi sớ tâu và bản đề nghị, thì chuyên do quan 6 bộ và Nội các phiếu nghĩ”[i].
Khi nhận sớ tấu từ các địa phương do Thông chính sứ ty chuyển tới, quan chức văn phòng của bộ trực tại nhà Tả vu sẽ chuyển ngay cho quan chức chuyên môn của bộ xem xét nội dung. Tại bộ đường, những đề nghị về cách giải quyết công việc sẽ được “phiếu nghĩ”. “Phiếu nghĩ” là dự thảo những lời chỉ dụ của vua, với nội dung là cách giải quyết công việc được nêu trong tấu sớ của các tỉnh. Dự thảo này được viết trên một tờ giấy riêng, sau khi Trưởng quan của bộ duyệt lại lần cuối, sẽ được đính kèm với bản tấu để chuyển tới cho Nội các trình lên nhà vua xem xét và phê duyệt
Như vậy, bộ có quyền được soạn thảo những lời phê đáp của vua. Là người có quyết định tối hậu, nhà vua có thể đồng ý hoặc huỷ bỏ những lời đó. Trong thực tế, trừ những trường hợp đặc biệt cần có quyết định riêng, nói chung nhà vua thường phê chuẩn những ý kiến của sáu bộ. Do vậy, “phiếu nghĩ” trở thành một quyền lực của bộ: quyền được tham mưu cho nhà vua. Bộ sẽ xem xét công việc và đề nghị các biện pháp giải quyết, báo cáo tình hình trong nước để giúp nhà vua đưa ra quyết định và dự thảo cho nhà vua các quyết định cần thiết.
Các cơ quan có quyền phiếu nghĩ là Lục bộ, Nội các, Cơ mật viện. Việc này được quy định chặt chẽ : các bộ dự thảo lời dụ chỉ cho những công việc thuộc về chức năng giải quyết độc lập của bộ, Nội các soạn thảo những lời dụ chỉ cho những công việc được đưa ra “đình nghị”… Quan chức thuộc các cơ quan khác không có quyền phiếu nghĩ. Theo chỉ dụ năm Minh Mệnh 14 (1833) “Phàm có mọi tập tâu đề trong kinh, ngoài các tỉnh, tất do 6 bộ và Nội các phiếu nghĩ. Còn các nha môn như Đô sát viên. Nội vụ phủ, Vô khố, Đại lý tư, Thái thường tự, Quang Lộc tự, Tào chính tỵ, Thương trường, Khâm thiên giám và Hàn lâm viện đều không được phiếu nghĩ để cho đều có sự chuyên trách, không bị nhiễu sự”[ii].
Chế độ phiếu nghĩ còn thiết lập một sự kiểm tra chéo trong hoạt động của các cơ quan, chẳng hạn, giữa Nội các và Lục bộ. Như trên đã nói, đối với mỗi sự vụ, bộ đề nghị biện pháp giải quyết công việc và thảo một lời phê đáp của nhà vua về biện pháp ấy, rồi gửi cùng với bản chính của sớ tấu tới Nội các để trình cho vua xem. Quan chức Nội các duyệt lại các tấu văn trước khi trình lên nhà vua. Nếu trong văn bản có những điều nhầm lẫn, thiếu sót hoặc không rõ ràng. Nội các sẽ gửi trả lại nơi gửi tấu sớ, đòi quan địa phương giải thích thêm hoặc làm lại bản tấu, sau đó mới nhận lại. Chức năng kiểm tra của Nội các thể hiện ở quyền được xem xét cả lời tâu của quan chức địa phương lẫn lời “phiếu nghĩ” của quan chức Lục bộ. Theo chỉ du của vua Minh Mệnh, “Nội các nghĩ chỉ có chỗ nào không hợp, cho sáu bộ trích ra tâu tham hạch, sáu bộ nghĩ chỉ và tâu bàn công việc có chỗ nào không phải cũng cho Nội các trích ra tâu tham hạch, nếu việc đã hợp lý mà sáu bộ hay Nội các sinh lý kiện can, dám cho chưa hợp, thì việc do nha nào cũng cho cứ thực tâu lại, đợi ta quyết định. Nếu sáu bộ nghĩ chỉ bàn tâu có chỗ không hợp, mà Nội các không biết trích ra, hay Nội các nghĩ chỉ bàn tâu có chỗ không hợp, mà sáu bộ không biết trích ra, hoặc tự ta trích ra, thì trừ những chỗ không hợp, theo mức nhẹ nặng trị tội…Nếu có kẻ quan viên không tốt lựa chiều theo ý, kết bè đảng ngầm, trong ngoài làm gian, thì không tội nào nặng hơn, hẳn giết không tha”[iii].
Khi quan Nội các tâu việc với nhà vua thì những viên quan do các bộ cử đến trực đều được dự để biết rõ công việc. Theo lệ định thì trong việc ghi lời dụ của vua hoặc lời vua phê đáp vào các tấu sớ, nếu quan của bộ khởi thảo thì quan Nội các duyệt lại, nếu quan Nội các khởi thảo, thì quan bộ duyệt lại. Nếu đã hợp lý rồi thì Nội các được quyền đóng ấn. Nếu có sự sai lầm, đảo lộn phải trái, thì quan các và quan bộ phải vạch lỗi lẫn nhau. Nếu không biết vạch điều sai lầm, các viên quan duyệt phiếu nghĩ đều bị trị tội theo mức nặng.
Như vậy, trong chế độ phiếu nghĩ, quyền giám sát Lục bộ, đồng thời Lục bộ cũng có quyền giám sát Nội các. Đó là một đầu mối kiềm tỏa về quyền lực trong quan hệ giải quyết công việc, để cho Nội các và Lục bộ không được toàn quyền quyết định một vấn đề nào.
Chế độ “phiếu nghĩ” còn thiết lập mối liên hệ giữa Lục bộ và các địa phương. Quyền dự thảo lời phê đáp của nhà vua dành cho Trưởng quan các bộ, còn các Tổng đốc, Tuần phủ. Bố chánh, Án sát ở địa phương có quyền tâu lại ý kiến của mình về lời dự thảo phê đáp tức “phiếu nghĩ” đó. Theo chỉ dụ năm Minh Mệnh 18 (1837), “Nếu bộ bàn chép đưa ra, các địa phương đều đã phục tình thì thôi, nếu địa phương ấy tự cho lời tâu của mình là phải mà lời bộ bàn là trái thì chuẩn cho lại được cứ lý xin tâu bày, đợi ta định đoạt”[iv].
Nội các không được trực tiếp phê đáp các bản tâu của các địa phương. Quyền đó là của Lục bộ. Có thể thấy rằng, vì muốn Nội các không có quyền tuyệt đối nhà vua đã cho phép Lục bộ có quyền thay mặt mình soạn thảo các lời phê đáp cho các tấu sớ của các quan địa phương và các chỉ dụ gửi tới địa phương, Nội các chỉ có quyền duyệt lại và đóng ấn. Nội dung văn thư là do quan chức Lục bộ soạn thảo theo ý của bộ, sau đó có sự kiểm soát của Nội các và phê chuẩn của nhà vua, buộc quan địa phương phải tuân hành. Đồng thời, như lời dụ trên chỉ rõ, quan chức đầu tỉnh được bàn lại nếu không đồng ý với ý kiến hay giải pháp của các bộ và được trực tiếp tâu bày ý kiến của mình chờ vua quyết định.
Như vậy, chế độ “phiếu nghĩ” trao quyền tham mưu cho bộ đồng thời giám sát, kiềm tỏa về quyền lực trong sự liên hệ giữa các bộ và Nội các, giữa các bộ và địa phương, phản ánh một trình độ về tổ chức trong hoạt động hành chính của triều Nguyễn.
[i] Nội các triều Nguyễn, Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, nguyên văn chữ Hán, bản dịch của Viện Sử học, xuất bản Thuận Hóa, Huế, 1993 (xin gọi tắt là Hội điển), T.14, tr.49
[ii] Hội điển, T.14, tr.76
[iii] Hội điển, T.14, tr.24.
[iv] Hội điển, T.14, tr.47
